Le Roman de l’État français
Une certaine science périclite, celle qui sans fin annonce la fin des fins, la fin de l’État centraliste en France.
Reconnaissons-le, nos illusions les plus chères se défont. Quelque chose ne tient plus le coup, dans l’ordre des certitudes relatives au centralisme français. Une zone d’ombre peu à peu s’éclaire : la question des collectivités locales n’est plus ce qu’elle était.
Au nom d’un truquage immémorial, nous nous interdisons de penser cette question fondamentale en termes non rebutants. J’appelle rebutante la position qui consiste à s’enfermer dans une représentation purement techniciste, ou à surévaluer la fonction des idéaux dans une histoire administrative en réalité fort complexe, ou à nous sermonner nous-mêmes sur le thème du Mal français, espèce de doctrine mélancolique cent fois réécrite depuis les libéraux de la Restauration. Je n’appelle pas cela penser, mais résonner. C’est l’écho de la tradition. Nous oublions simplement ceci : la capacité stratégique du système d’organisation français.
En termes ultra savants, il s’agit de structure. Nous dénions ce qui est repérable comme structure, c’est-à-dire la partie indéménageable d’un tel système. Si les collectivités locales étaient étudiées avec plus de sang-froid et non plus d’après les idées du prêt-à-porter universitaire, nous découvririons la partie cachée de l’organisation centraliste, les choses les plus révélatrices. Le centralisme n’est pas un ramassis de techniques, ni un vestige du passé, ni une maladie politique. C’est un fait anthropologique, quelque chose d’absolument radical, qui requiert, si nous prétendons le comprendre, non pas des descriptifs au jour le jour, mais une science digne de ce nom, capable d’en faire la critique et d’en prévoir la ligne d’évolution.
Mon propos ici, pour soutenir les avancées du G.R.A.L.1, est de présenter quelques remarques qui ne soient pas légères, autour de la zone d’ombre.
a) Considérons premièrement nos manières de parler. Nous ne parlons pas n’importe comment de la centralisation, nous suivons un protocole, jusque dans les présentations savantes. La science elle-même est stylisée. La question de l’administration locale, dirais-je, est maintenue sous le coude, proposée sous un éclairage d’abstractions comme une sorte de sous-produit d’une organisation d’ensemble peu compréhensible, tandis que l’État, tantôt surinvesti d’amour patriotique et tantôt mis au rang des forces du mal, constitue la matière vraiment noble de nos traités. La pédagogie du rassemblement politique et du lien social semble exiger ce curieux décalage, à peine remarqué parce qu’il permet d’éviter de s’interroger trop avant sur le phénomène centraliste en tant que tel. La constitution historique et l’entretien du système fonctionnent ainsi à l’abri d’un protocole de la parole, dont procède cet étrange discours coupé en deux : d’un côté une partie peu montrable et refoulée vers les considérations technicistes, de l’autre la partie forte où s’inscrit la théorie de l’État. De temps en temps, à l’occasion d’une défaillance des jeux unitaires, ce discours double paraît sur le point de s’effondrer. Un problème est aujourd’hui de savoir si l’évolution industrielle aura pour effet d’envoyer à la casse les éléments d’un tel montage ; j’y reviendrai.
Restons-en à l’étrangeté du discours, qui repousse la question des collectivités locales vers la marge. Qu’est-ce que cela signifie ? Aurions-nous honte de quelque chose ? Est-ce un vestige ? Y a-t-il place en France pour deux conceptions de l’État ? L’une miserait sur la centralisation, l’autre sur son contraire. En deçà de cette interrogation, il faut d’abord tenter de repérer pourquoi la problématique de l’État est ainsi clivée.
Tant que nous n’aurons pas suffisamment réfléchi aux traits dogmatiques - notez ce mot mal vu : dogmatique2 - des divers systèmes d’institutions à l’intérieur desquels se déploie l’organisation industrielle, ce repérage demeurera impossible. C’est précisément sur ce terrain que la capacité stratégique, c’est-à-dire l’ensemble des éléments guerriers d’un système et la dynamique de son mode de reproduction, peuvent être mesurés : sur le terrain des discours indiscutables, là où les croyances sont transmises et négociées sans cesse. En matière d’administration locale, l’indiscutable a été notifié avec une grande exactitude par la Révolution française ; Thouret, le rapporteur de la division départementale (texte à lire et relire2bis) a utilisé la formule infaillible : œuvre sublime 3. Si l’administration locale est conçue comme une œuvre sublime, cela signifie qu’elle touche au fin fond des croyances.
Voilà l’affaire fort bien dite et nous avons tort de mépriser la rhétorique des Constituants qui réglaient les comptes imaginaires de la centralisation. Je veux dire par là : en misant sur les départements, en emballant cette mise sous la formule de l’œuvre sublime, la Révolution a joué une logique contre une autre logique. On pourra répéter indéfiniment que le système verticalisé est une aberration par rapport à tous les critères qu’on voudra (économiques, financiers, organisationnels au sens gestionnaire de ce terme, etc.) ; la question n’est pas là. Aurions-nous fait la preuve par là que la départementalisation est indéfendable, les arguments demeurent stériles pour cette raison simple que la logique du nationalisme français (directement lié aux destinées de l’État administratif) n’est pas une logique de l’organisation rationnelle ; nous sommes aux antipodes de la logique du coût et rendement si chère aux technologues de l’industrie, lesquels ne se gênent pas pour proclamer l’avènement de la Raison rationnelle. En réalité, la Révolution a sécularisé l’idée religieuse du territoire et cette idée va à l’encontre des simplicités chaque jour rabâchées sur le marché de l’organisation4. Il s’agit d’une autre logique, celle-là même que comprennent les inconscients. C’est pourquoi, tant que les spécialistes en administration resteront imperméables à ce genre de considération, leurs pronostics sur l’avenir du centralisme resteront ce qu’ils sont à l’heure actuelle, un jeu de loterie sous l’apparence pompeuse de théories scientifiques bâclées.
Je ne m’attarderai pas à commenter ce point fondamental. J’indique seulement l’importance du concept que j’ai cru bon d’avancer pour mener à bien un effort de desserrement des études sur la centralisation française. Espaces d’administration ai-je dit, afin d’ouvrir la possibilité d’une topologie qui ne négligerait pas de tenir compte de ce que nous a appris la psychanalyse en fait d’espace : qu’un espace, pour que s’y ordonne un discours et qu’une organisation opère, est d’abord imaginaire. À cette condition il devient possible de repérer la centralisation comme l’équivalent d’un mode de fonctionnement religieux. À ce titre, le centralisme est un phénomène résistant, incontournable et toujours sur la brèche de se réformer radicalement (régénérer à fond, selon le mot rabâché depuis Thouret durant tout le XIXe siècle). On peut dès lors entrevoir que le système français n’est qu’une variété dans la structure, et qu’il s’inscrit à ce titre parmi les grands édifices centralistes connus dans le monde. Ceci devrait inciter les critiques simplistes ou faciles à baisser d’un ton et à rechercher, par des travaux résolument comparatistes et fondés sur des hypothèses un peu mordantes, des critères de référence plus élaborés. Nous ne gagnerons rien à répéter indéfiniment les pseudo-vérités de l’héritage politique, si nous attendons des idéaux opposés en trompe-l’œil qu’ils nous fassent comprendre le régime industriel. À cet égard j’ai souvent dit de quel prix serait d’ouvrir les études sur le centralisme vers les traditions chinoises ou russes, absolument inséparables non seulement des grands affrontements entre systèmes d’organisation au XXe siècle, mais du déploiement historique de la structure centraliste comme telle. L’État sacré redéfini par Suleiman, n’est pas n’importe quoi ; du point de vue de la structure, nous sommes en relations de cousinage avec l’univers chinois ou soviétique 5, alors que, malgré nos adhérences économiques ou géographiques au libéralisme anglo-saxon traduit chez nous par quantité de filières (à travers les traducteurs de Smith, de Bentham, ou par J.-B. Say et tant d’autres anglomanes), nous nous faisons de l’esprit républicain une idée bien étrange au regard britannique ou américain. Au fond, à l’occasion du micmac des collectivités locales, nous jouons à être des libéraux anglais, contre la monarchie administrative décrite par Lémontey ou contre l’État despote que la France depuis les XVIe-XVIIe siècles a enseigné aux agglomérats politiques modernes soutenus par l’agencement révolutionnaire (voir ici le descriptif de C. Schmitt, inégalé à mon avis). Mais nous n’y croyons pas ; sous le concept d’administration locale nous faisons semblant de ressembler aux libéraux authentiques, tout en prenant les précautions voulues de telle sorte que la monarchie6 continue de fonctionner partout en douce. L’attachement aux petites tricheries familières interdit en conséquence un déballage complet ou permanent de nos vraies vérités, que la modernisation industrielle ne peut même pas saccager, en dépit de sa force.
La difficulté de base, dans les études de l’administration locale (concept qui nous reporte à l’importation en France des idéaux anglo-saxons), c’est de considérer les espaces d’administration d’abord sous l’angle du discours et de l’insertion imaginaire des sujets. Par sujets, j’entends les assujettis, tels qu’ils sont, c’est-à-dire sans retrancher la partie inconsciente qu’ils jouent dans les institutions. À compter de cette remarque, on peut concevoir que la centralisation, bien qu’évidemment liée à la gestion d’espaces géographiques, ne soit pas rapportable à l’enfermement de l’État régnant sur un territoire. Non, ce n’est pas cela. Le territoire n’est pas par lui-même constitutif de la centralisation ; de ce point de vue, l’historiographie des fameuses « origines » du pouvoir monarchique en France est un racontar qui n’explique rien du tout. D’ailleurs, nous avons sous la main, grâce à l’historicité du droit administratif si directement dépendant des techniques mises au point par la scolastique chrétienne de la Contre-Réforme7, une référence fantastique, celle de la plus ancienne bureaucratie d’Occident, l’église romaine elle-même ; le centralisme le plus ancien d’Europe s’est construit sur cette maxime extraordinaire : « l’église n’a pas de territoire ». Une énigme de cette taille mériterait d’être méditée.
b) J’en viens à un problème majeur : la question des collectivités locales met en évidence que nous nous faisons une idée tout à fait inadéquate de ce qu’est la communication. Sous la pression du développement industriel, en particulier au versant des media, ce problème va nous obliger à traiter d’administration locale d’une manière un peu plus moderne, à débusquer certaines analyses toutes faites, à ne pas hésiter sur les formules scabreuses.
Je suis partisan des formules scabreuses ; elles seules sortiront la question de l’ornière traditionnelle, je veux dire de cette espèce de roman-feuilleton qui annonce indéfiniment la fin de la centralisation au nom des droits de l’Histoire. Nous revendiquons un État parfait pour un bonheur sans bavures8. Quelque chose comme l’espoir de l’Avenir Radieux, mais en style libéral, traîne dans les études organisationnelles telles qu’elles sont promues aujourd’hui sous l’égide de M. Crozier. J’attends les prophètes au tournant, sur la problématique des media, question dont j’ai les meilleures raisons de m’occuper selon des justifications que je fournirai prochainement. C’est une fausse perspective que de se contenter de rétrospectives historiques et d’un sociologisme évacuant la structure que j’indique, sans s’interroger sur le tripot. Je souligne : le tripot. De quoi s’agit-il ?
Il s’agit très précisément de la fonction dogmatique dans ce que nous appelons une bureaucratie. L’argot a au moins cette vertu de faire dérailler le discours académique, en déroutant nos habitudes de pensée. J’évoque ici le tripot, en songeant aux remarques des auteurs de la haute scolastique lorsqu’ils cherchaient à définir l’institution maîtresse de tout, à savoir l’église latine à laquelle, par la descendance juridique, notre scénario administratif est étroitement collé. Qu’est-ce qu’une institution à laquelle se collent des sujets innocents ? La scolastique disait : c’est un bordel ; vous pouvez lire la référence à la Prostituée chez les classiques, premiers théoriciens du message dans une organisation de masse. Bien entendu, par les temps qui courent où triomphe un scientisme purifié de ces choses-là, c’est-à-dire purifié dit-on du dogmatisme, mon propos soulèvera des ripostes ironiques. Or, ce qui est en cause dans les doctrines abracadabrantes des anciens théoriciens, ce autour de quoi elles tournent, c’est ni plus ni moins la question de savoir pourquoi dans les institutions de masse, là où le phénomène de l’écriture juridique fonctionne massivement, ce n’est pas le règne de la Raison raisonnante, mais le règne d’une sorte de folie que, dans un souci de pédagogie, je désigne d’une formule brève : l’amour politique. Tout cela nous reporte à la problématique du message dans les organisations, car en fait ce n’est pas le contenu des messages qui importe, c’est le fait même du message, de son authenticité politique, du collage des destinataires. Nous sommes là en pleine inconscience et la rationalité scientiste, oublieuse de ce mécanisme fondamental, peut toujours courir : elle ne fera passer ses messages que si elle s’empare des lieux de pouvoir, si elle convertit avec les grands moyens du juridisme la masse à laquelle elle s’adresse. Le lecteur me pardonnera d’user à nouveau d’argot, de ce vocabulaire peu scientifique mais violemment efficace quant il s’agit de mettre en scène les grands problèmes de la Réforme Administrative. Je livre donc une anecdote. Concluant une réunion technique à laquelle il m’avait convié, un haut fonctionnaire me glissa cette formule : au fond, l’État est une histoire de mecs. J’approuvai, fort de mon érudition scolastique.
Ces problèmes sont vertigineux, excitants, d’une difficulté inouïe. De proche en proche, s’il était possible de forger un instrument de recherche efficace et si nous ne manquions pas de sang-froid pour calibrer les études comme elles devraient l’être, il apparaîtrait que la centralisation, en tant qu’espace imaginaire, est à la fois une grande affaire anthropologique, parce qu’elle permet aux institutions de fonctionner à la manière d’un lieu idéal de nostalgie (voir les grands travaux sur le discours mélancolique en Occident chrétien), et une mise, un atout formidable pour recréer sans cesse l’illusion (l’illusion, au sens que nous lui reconnaissons depuis Freud) grâce à laquelle certaines mécaniques sociales se développent à l’abri des regards indiscrets, trop indiscrets. L’ancien régime est de tous les temps en France et la féodalité est toujours moderne, sous les étiquetages politiques et les idéaux apparemment les plus opposés, car nous disposons du jeu dogmatique, par le biais de juridismes où ne brillent pas seulement les juristes spécialisés, pour opérer non pas des tours de passe-passe, mais une adaptation du discours et le réglage des fantasmes en chaque sujet, pour chacun de nous par conséquent qui sommes taillés dans la masse 9. Il faudrait réviser là encore nos idées préconçues que nous prenons si volontiers pour des certitudes scientifiques : nous avons à intégrer la fonction dogmatique dans la théorie de la communication.
À peine conclurai-je. Notre épistémologie vaut son pesant, et nous autres, universitaires juristes éduqués pour préserver et perfectionner le juridisme, ce merveilleux savoir-faire justiciable en dernier ressort soit de la métaphysique soit d’une mathématique, nous sentons vaguement qu’elle triche. Nous le sentons, sans véritablement nous interroger là-dessus. Il faut dire carrément les choses : l’État moderne est bâti sur un scénario qui ment. Il ment, quand il refoule la question des collectivités locales dans un bas-fond techniciste, alors qu’il s’agit de la mise en acte des équivoques, d’un doublage de ce qu’on appelle l’État, lequel ne serait pas, sans cette complexité institutionnelle, sans le jeu constant des restrictions mentales, sans le juridisme. Toute technocratie se cassera les dents là-dessus, chaque fois qu’elle s’en tiendra à méconnaître cette partie fondamentale, c’est-à-dire qu’elle traitera la centralisation comme un phénomène accessible à ciel ouvert. Les recherches sur l’administration locale en France me semblent devoir tenter le pari de s’immiscer de plus en plus dans le détail des petites choses de la communication sociale et d’inscrire les travaux d’apparence infime dans une espèce de science qui ne refuserait pas d’entrer dans le mécanisme de nos incompréhensions.
2bis: [NdR] Ce texte est réédité dans Trésor historique de l’État en France, 2023, Tome 2, p.37-40
7. Je me permets de renvoyer quelques lecteurs à mon article : « La royauté du droit administratif. Recherches sur les fondements traditionnels de l’État centraliste en France » : Rev. hist. de droit franç. et étranger,1975, p. 140-176.(Cet article est réédité dans Trésor historique de l’État en France, 2023, Tome 3, p.559-597)