L’Administration de notre temps
Découvrir, lire, interpréter les documents
Il existe mille et une manières de considérer, par conséquent d’étudier, l’Administration. Choisissons le point de vue le plus large, afin d’observer davantage. Les très grands, les très petits problèmes forment un ensemble indissociable et l’intérêt ne se lasse pas. Les décisions gouvernementales, l’activité journalière des fonctionnaires, les ripostes ou les pressions du public, le cadre banal des bureaux ordinaires, etc., sont les éléments d’une même chaîne. Au-delà des descriptions juridiques et des constats politiques, le système révèle aussi des valeurs sociales préférentielles, des croyances homogènes, l’indice d’une culture nationale : les Français se transmettent une certaine image de leur propre Administration, de même qu’ils en parlent conventionnellement[1].
De la sorte, les archives et les textes officiels les plus courants, les pétitions diffusées par tracts ou par affiches, les articles de presse, les enquêtes scientifiques, les recueils de jurisprudence, les romans comme la caricature, une immense documentation nous sollicite. La question sera de faire le tri et de s’entendre sur l’ordre des priorités dans l’analyse ; mais il faut tout d’abord découvrir le vaste horizon. Sans cette attention soutenue, afin de saisir en sa variété l’enracinement des institutions administratives, le savoir tourne court et l’ampleur des bouleversements auxquels sont en proie les systèmes d’organisation nationaux nous échappe pour l’essentiel. Selon les procédés classiques ou par le truchement d’organisations internationales, les grands États de la planète dirigent aujourd’hui des entreprises colossales d’expansion économique et de bienfaisance sociale, supplantent les religions traditionnelles dans le commandement de l’opinion (techniques de propagande), organisent les guerres désormais réglées d’après les stratégies scientifiques de l’âge nucléaire. Or, là où il s’agit d’État, il s’agit d’Administration. Étudier la vie administrative, c’est se préparer à comprendre un peu mieux les transformations capitales, qui s’opèrent sous nos yeux, dans le gouvernement des sociétés au XXe siècle.
Nos photographies ici sont celles du modèle familier : la France. Même à cette échelle réduite, la collecte des données peut être remarquablement révélatrice, pourvu qu’on n’oublie jamais l’étroite solidarité et le resserrement des anciennes nations, condamnées pratiquement à graviter à l’intérieur des blocs économiques, culturels, militaires. Notre pays présente des particularités institutionnelles nombreuses, du fait de sa trame historique extrêmement dense. Enclavée dans des traditions rigoureusement entretenues depuis Colbert, l’Administration devait également donner la preuve d’un étonnant dynamisme. Elle continue d’apporter à la mécanique française, de nos jours encore si fragile, la puissance de l’entraînement et les pondérations nécessaires à son équilibre. L’Administration française a joué à la démocratie, mais elle est restée monarchique. Les poussées modernes vont - elles modifier cette course ? Telle est, de nouveau, la grande affaire.
Cette question majeure, souvent posée dans le passé par les principaux réformateurs, s’est infiniment compliquée. Sous l’effet conjugué du progrès foudroyant des techniques après la dernière guerre, du régime politique de l’Europe où la lutte pour l’hégémonie s’est radicalement transformée, du mode de compétition dorénavant imposé aux organisations dans la nouvelle société industrielle, les processus anciens de l’évolution ne répondent plus aux situations contemporaines. La régulation de notre propre système national dépend de moins en moins de nous seuls, de plus en plus des autres. Cette vérité essentielle, difficile parfois à faire admettre, ne peut se concevoir qu’à partir des observations de l’historien. Il faut prendre conscience de la spécificité nationale des institutions, de leurs caractéristiques concrètes, abandonner l’idée fausse que les Administrations sont des entités abstraites, indépendantes des temps et des lieux. Ensuite seulement, on mesure la dimension des problèmes présents, qui ne peuvent se résoudre par la récitation magique des formules apprises, mais requièrent de plus en plus l’aptitude à identifier les anachronismes.
Acquérir cette science éclairée, si nécessaire au fonctionnaire, au publiciste et à l’organisateur, sera le fruit d’une éducation permanente. L’élève sera ici son maître. Les textes qui vont suivre sont des échantillonnages, éléments classés que chacun devra, le cas échéant, compléter et surtout interpréter. Ces propos d’Introduction, augmentés ci-dessous par quelques maximes élémentaires et d’utiles distinctions, visent à guider l’initiative, indiquer les premiers points de la méthode, selon les perspectives de l’étude institutionnelle, pour la constitution et le bon usage d’un dossier.
§ 1. Appelons les témoins. Typologie des documents
L’Administration française par les textes. Quels textes ? Ici doivent s’énoncer les premières définitions. Chercher à comprendre les institutions consistera d’abord à discipliner l’érudition, car il existe bien des degrés de signification parmi les témoignages. Tous les documents que peut retenir une enquête ou qui soulèvent la curiosité n’appartiennent pas au même plan ; ils ne veulent pas dire la même chose, alors qu’ils traitent en apparence du même sujet. Pour apprendre à interroger les documents, il faut s’entraîner à réfléchir sur des questions très simples ; peu à peu la variété des sources d’information imposera au chercheur débutant la nécessité d’un classement des textes. La grille suivante y contribuera certainement. Demandons-nous:
A) Qui parle ?
On distinguera alors plusieurs catégories de documents selon leur provenance. Pour progresser dans cette forêt touffue qu’est la documentation moderne, il est indispensable d’éduquer les réflexes. C’est l’objet de toute théorie des sources, qui nous enseigne les premiers pas. Ainsi, sans dénaturer les textes ni préjuger de l’analyse des contenus, pouvons-nous adopter la plus austère division : documents de l’Administration, sur l’Administration, périphériques.
1°) Les documents de l’Administration.
La gamme en est fort étendue, si l’on accepte de considérer l’ensemble des tâches, des modes d’action ou d’intervention, des styles juridiques de l’Administration. Conformément aux exigences de la théorie des organisations, qui traite les Administrations nationales comme autant de systèmes aux caractéristiques propres, régularisés de l’intérieur, soumis à certaines contraintes dans leur procédure d’évolution, etc., il faut éviter au départ de s’en tenir à telle ou telle hiérarchie des textes, héritée des schémas élaborés à la suite des juristes libéraux du XIXe siècle. Le légalisme lui-même peut faire l’objet d’observations scientifiques ; le chercheur doit dominer la matière du Droit, après l’avoir bien comprise. En d’autres termes, il n’y a pas, au regard de l’analysant, des documents nobles (par exemple, les lois et décrets, les arrêts du Conseil d’État) et des documents moins dignes d’attention tels que les circulaires ou les projets de réforme d’un service quelconque. La recherche moderne, du fait des moyens de déchiffrement et de codification des données dont elle dispose, s’efforce d’intégrer le plus grand nombre d’éléments possible. C’est pourquoi la collecte des textes en provenance de l’Administration doit s’affranchir des exclusives et des hiérarchies élaborées par les théoriciens glossateurs pour les besoins propres aux clarifications du Droit administratif. Ce point est fondamental et doit être rappelé à tous ceux dont la formation de base demeure juridique.
2°) Les documents sur l’Administration ne provenant pas de ses services.
Qui prétendrait n’entendre que l’Administration n’entendrait que cette voix d’autorité. Il faut savoir écouter tous ceux qui parlent d’Administration, en dehors de l’Administration. Même les fonctionnaires se répandent en critiques, en projets, en revendications de toute sorte à son sujet ; individuellement ou par le canal d’associations, de syndicats et par les partis politiques ; ils expriment des opinions innombrables, dont la résultante infléchit efficacement le mouvement des idées sur une série de problèmes clés. Bien plus, dans tous les milieux sociaux comme à l’intérieur des groupements d’intérêts, selon des modalités de communication fort variables, s’accomplit un brassage permanent entre les conceptions les plus diverses. Il en résulte, notamment à la faveur des flux et reflux politiques, des confrontations plus ou moins pacifiques, un débat central sur l’État et ses Administrations. Une masse de textes, assez souvent polémiques et directement reliés à la vie administrative, circulent, qui traitent de nos problèmes à tout moment. Si l’on ajoute à cette documentation disparate, où dominent les articles de presse, les communiqués et toutes les variétés de proclamations ou de pétitions, l’imposante production d’études sur l’Administration française en provenance soit du secteur privé (ainsi, les études issues des cabinets d’organisation, mises en circulation publique par des voies nombreuses), soit d’organismes internationaux (exemple, études comparées des fonctions publiques nationales provoquées par les programmes d’Assistance Technique des Nations Unies), semble impossible à maîtriser. C’est une raison de plus pour s’exercer à pratiquer le sondage documentaire ; l’ouverture aux questions administratives contemporaines passe par des choix judicieux de textes au milieu de ces immenses réserves d’idées qui se constituent sous nos yeux, se défont, se reconstituent.
3°) Les documents périphériques.
Dans un pays comme le nôtre, qui n’est pas parvenu à jouer le jeu des institutions libérales, que nous croyons parfois avoir imitées de l’Angleterre, et dont la substance nationale est intimement liée à une centralisation jusqu’à présent radicale, l’Administration est une force, peut-être même la force politique et sociale essentielle. C’est par une Administration publique de plus en plus puissante, investie de tâches de plus en plus nombreuses, que la France parvient à honorer les échéances industrielles. Par conséquent, les réalités administratives s’inscrivent dans une équation complexe, dont le chercheur doit tenter d’appeler tous les termes. Aussi, convient-il de regarder autour de soi, de s’interroger sur les forces extérieures qui tendent à majorer l’action administrative, d’enregistrer les textes où se trouvent évoquées les questions majeures : rigueur des enchaînements historiques, potentiel des institutions privées, attente collective pour un État de plus en plus souverain, régime des croyances, etc. Tout ce qui fait la vie française participe en quelque manière à l’Administration. D’où l’importance d’apprendre à comprendre, c’est-à-dire à percevoir les relations. Saisir les allusions fait également partie de nos exercices. Les témoins doivent être entendus comme ils parlent. La bibliographie véritablement intelligente doit donc ici éviter de tracer des frontières trop rigides.
B) … À qui ?
Pour se préparer aux analyses nuancées que comportent les études modernes de documents, il faut s’efforcer le plus tôt possible d’orienter le questionnaire. Les textes nous introduisent d’emblée dans un univers de relations et d’informations : le sous-système administratif, étroitement dépendant du système global d’organisation, plus simplement désigné comme un ensemble national d’institutions. Des messages circulent, en plusieurs codes qui se combinent. L’observateur peut ici s’inspirer, afin de contrôler et diriger sa propre attention, d’une remarque souvent faite en Psychanalyse : « ça parle » (J. Lacan). Il faut apprendre à reconnaître la variété des messages, les divers codes du langage. Réfléchissons sur les exigences de la méthodologie contemporaine.
1°) La variété des messages.
La théorie insiste aujourd’hui fort justement sur la complexité et la continuité des processus de communication. Nous sommes, pour ainsi dire, en situation d’interception de messages, qui appartiennent à des flux. On ne doit jamais oublier, par conséquent, les finalités, parfois nombreuses, d’un document, incidemment isolé pour l’analyse. Par exemple, un projet de réforme élaboré par un service peut avoir pour but principal de dissuader l’autorité supérieure de réviser les tâches du personnel en place, pour buts secondaires de favoriser le recrutement d’amis politiques, d’accélérer la solution de dossiers en souffrance, etc. Ou bien, profitant d’un mouvement d’opinion, des mots d’ordre à la mode, les bureaux transforment brutalement une pratique encombrante. Tantôt les règlements de comptes ou les rapports de force politiques, à l’intérieur de l’Administration et hors d’elle, sont à l’origine d’initiatives techniques, tantôt au contraire la machine suit son régime de croisière, semble se mouvoir automatiquement, enregistrant et distribuant les instructions, procédant à des contrôles de pure routine. Ainsi, chaque texte veut dire quelque chose, qui ne se laisse découvrir souvent qu’après une minutieuse enquête et se relie toujours à une longue chaîne d’éléments.
2°) Les codes du langage.
Le contenu d’un texte est exprimé d’une certaine manière. Les documents seront donc soumis à la critique la plus saine, celle du glossateur qui attache aux mots la plus haute valeur possible. Que veut dire, par exemple, le terme de décentralisation ? Dans la langue des libéraux anglomanes, dans celle des socialistes ou de tel chef de Service, les évocations peuvent être radicalement divergentes. En chaque cas, cependant, un système de significations est à l’œuvre et produit de rigoureux enchaînements. Il est donc devenu indispensable de relever les normes des divers langages dont on use, politique ou juridique en particulier. Selon la destination des textes, la manière de dire varie. L’idéologue et l’homme de loi donnent tour à tour le ton ou combinent leurs styles différents, leurs vocabulaires, une rhétorique pour chacun fixée. La documentation demeure dépendante de ses propres codes, dont l’évolution est une des plus lentes qui soit. Vivien au XIXe siècle notait le caractère traditionnel de l’appareil conceptuel de l’Administration, si profondément imprégnée d’un légalisme de très haute époque. Ainsi, le juridisme, qui demeura longtemps un obstacle au développement de la Science administrative elle-même, est une constante ; cette donnée sera présente à l’esprit en toute analyse, car elle a su résister aux idéologies les plus opposées et, si sa puissance est devenue moindre devant la concurrence des nouveaux langages (mathématique, sociologique), elle est indissociable de la masse documentaire. Il convient d’apprendre à rechercher, en chaque document, les raisons de sa facture la plus formelle.
§ 2. Où commence le présent ?
Pour avoir valeur formative, le récit et la réflexion historiques éviteront soigneusement l’usage compilatoire des informations, la narration brute de faits relevés sans distinction, l’abus des simplifications qui défendent de penser. L’observation des faits en leur histoire doit nous conduire vers une science des causes, l’étiologie historique dont se préoccupèrent avant nous ceux qui cherchèrent à comprendre la complexité et la singularité des temps modernes[2]. Les cadres sociaux de la mémoire imposent à chacun de nous le schéma uniforme des siècles qui se succèdent ; cet automatisme intellectuel est générateur d’illusions : non seulement chaque siècle est considéré assez généralement comme ayant aboli le précédent, mais on en vient à raccourcir le présent, resserré entre des limites extrêmement rapprochées, définies par des décisions ou des événements politiques spectaculaires. Ce rétrécissement de la perspective devient un travers, qui empêche toute compréhension sérieuse des institutions contemporaines. Contre ces naïvetés et l’étroitesse d’esprit qu’elles impliquent, il est nécessaire de se prémunir et de souligner fortement une vérité pouvant servir d’antidote : les siècles n’existent pas, puisqu’ils constituent seulement des unités de mesure, c’est-à-dire un étalonnage du temps. Que l’étudiant veuille bien réfléchir sur cette évidence ; il prendra conscience du caractère conventionnel de nos découpages, puis posera, pour toute institution ou tout problème dont il étudie la genèse, les véritables questions : qu’y a-t-il de traditionnel et de nouveau, où se situent les césures de l’évolution, que veut dire le changement ? Il ne tardera pas à s’apercevoir que la trame du développement administratif est infiniment compliquée et que l’Histoire institutionnelle est une technique d’analyse, affinée ou grossière selon l’utilisateur, sans jamais apporter la réponse passe-partout.
Le choix et l’interprétation des textes, dont on veut tirer conclusion afin de mieux comprendre sur une matière précise les données historiques, doivent par conséquent tenir compte de cet élément fondamental : l’étalement du présent. Dans le commentaire, efforçons-nous de situer le document :
A) Par rapport à notre propre actualité
L’Histoire administrative d’aujourd’hui répond à un besoin d’analyse bien précis : il s’agit d’aider à comprendre le rôle primordial de l’Administration dans la vie sociale, économique, politique à une époque - la nôtre - où les mécanismes d’entraînement de l’État-Providence se compliquent de plus en plus. L’observation historique ne fait que suivre le mouvement d’ensemble, qui transforme et diversifie profondément les Sciences sociales. De même que nos devanciers du XIXe siècle, pris de vertige devant les colossales évolutions de l’ère industrielle, s’interrogeaient sur la portée des décisions révolutionnaires de la Constituante, interprétaient la restauration monarchique du Consulat et de l’Empire, les publicistes de nos jours, après le tournant du demi-siècle, concentrent leur attention sur certains problèmes. Nous devons donc prendre conscience du caractère conjoncturel de telle question posée, à tel moment. Ainsi, la lutte économique sans merci qui se déroule pour la conquête des marchés, tandis que s’amorcent les institutions européennes, incite en 1967 le ministère de l’Industrie et du Commerce à s’adapter aux problèmes nouveaux de la politique industrielle (exemple : création d’un Bureau des Fusions); l’urgence d’appliquer les techniques modernes de la direction et du commandement conduit le ministère des Finances à coordonner les initiatives en matière d’organisation (apparition du Service central Organisation-Méthodes en 1959) ; la lourdeur de notre appareil bureaucratique fait obstacle au développement des initiatives du niveau local et freine la politique dite d’Aménagement du Territoire : jointes à l’explosion d’anarchisme de mai juin 1968, ces difficultés poussent le gaullisme à tenter de diriger une nouvelle expérience, juridiquement fort modérée et politiquement ambiguë, de décentralisation. Chacun de ces groupes de problèmes apporte dans son sillage une floraison d’études et de travaux, qui souvent répètent sans le savoir les thèmes, les paradoxes, les conclusions polémiques, inlassablement rafraîchis au long des altercations politiques en France, depuis la fin du XVIIIe siècle. L’historien est là, pour rappeler les faits à la mémoire. L’actualité, par conséquent, invite à la recherche, à l’enquête historique. Mais, dans cette démarche, il est utile d’avoir présentes à l’esprit quelques vérités élémentaires :
1°) L’enquête historique n’est jamais totalement objective. Il est bien difficile, en effet, d’éviter le parti pris politique, de ne pas argumenter pour une cause. Souvenons-nous que toutes les écoles, de droite, de gauche et du centre, ont sollicité « les leçons de l’Histoire ».
2°) L’actualité a la vertu de stimuler la curiosité de l’historien. S’il a suffisamment de vertu pour supporter les contradictions, le chercheur peut espérer aborder dans de bonnes conditions l’analyse du conflit français, sur lequel l’Histoire administrative apporte quelques révélations fondamentales.
3°) Aucune nouveauté institutionnelle n’apparaît sur une table rase. La réflexion et l’observation historiques ont pour finalité principale de faire saisir, au travers du grand spectacle des changements pacifiques ou révolutionnaires, les éléments essentiels qui sont la trame des évolutions. Dans la mécanique des crises en France, l’Administration est probablement le rouage essentiel, l’organe qui finalement « digère » tout. Dans un pays aussi traditionnaliste, les changements sont particulièrement laborieux, les anachronismes lentement perçus et liquidés, les bouleversements longuement préparés. Avant même toute Sociologie, l’Histoire s’impose à la Science administrative comme l’auxiliaire privilégié, car elle est par excellence la science du temps.
B) Par rapport à l’époque qui l’a produit
On n’oubliera jamais l’accélération du rythme historique au XXe siècle. Se rapporterait-il à une institution toujours active aujourd’hui, à telle fonction administrative permanente, un texte d’Histoire, du fait même de sa date, ne peut s’interpréter sans cette précaution supplémentaire : évitons de l’isoler des conditions précises dans lesquelles il fut écrit. Plus le document est ancien, plus ce conseil devient impérieux. Ce serait aller au-devant du contresens, faire œuvre dogmatique et dénaturer les significations successives, que de traiter à la légère cette règle de conduite, dont sont parfois tentés de s’éloigner les juristes, trop habitués à manipuler les textes en purs logiciens. L’actualité institutionnelle, observée par l’historien, ne peut être sérieusement comprise sans la préoccupation des nuances, des réserves, que suppose l’analyse des ensembles ; chaque élément doit être considéré avec sa valeur propre. Aussi l’étudiant aura-t-il le souci de se référer à l’Histoire générale, qui lui apprendra à quoi s’en tenir sur les données particulières, propres à chaque période. Par exemple, l’intervention de l’Administration pour mettre en œuvre une politique du logement s’est développée assez régulièrement depuis un bon siècle ; mais cette régularité même ne peut s’apprécier correctement sans tenir compte de facteurs changeants, qui renouvelèrent périodiquement les motifs de l’action (peur des «classes dangereuses» sous le Second Empire, philosophie solidariste des radicaux-socialistes de la IIIe République, nécessités nouvelles de la reconstruction dans les régions dévastées après 1918, questions urbanistiques après 1950, etc.) ; de même, l’histoire des retraites et pensions dans la fonction publique coupe plusieurs plans de l’évolution économique et sociale, etc. Il faut apprendre à saisir les diversités, à distinguer pour ainsi dire les couches sédimentaires dont est fait le présent, mesurer les distances historiques. Rien n’est plus formateur que ce difficile entraînement.
§ 3. Repérons les grands problèmes
Il est évidemment impossible de classer les documents les plus variés sous des rubriques strictes, qui prétendraient définir une fois pour toutes un sens unique pour chaque catégorie de textes ici réunis. Répertorier implique seulement de distinguer entre les découvertes ou plusieurs niveaux de recherches. Les divisions formulées n’excluent donc pas les textes les uns par rapport aux autres, car plusieurs d’entre eux pourraient s’entendre sous des rubriques différentes ; il faut seulement convenir d’une note dominante, d’après laquelle peut s’opérer un partage légitime à l’intérieur d’une masse documentaire très dense. L’utilisateur ainsi averti réglera ses choix en toute clarté.
La nomenclature, à laquelle ce livre se réfère, s’inspire des principaux thèmes en usage, au travers desquels s’aperçoivent les intentions majeures de la recherche sur l’Administration contemporaine. Il s’agit d’enserrer les grands problèmes d’aujourd’hui, posés à l’homme d’action comme à l’homme de science, et dont la genèse éclaire sur tant de points essentiels le trait national du mode d’organisation français. L’Histoire par les textes, en ce qu’elle révèle le présent de notre société, illustre les distinctions d’aujourd’hui :
1°) Traitement des données territoriales.
La centralisation, phénomène premier de la réalité administrative en France, fut la civilisation d’un territoire. Pour maintenir l’unité d’un pays ethniquement et géographiquement hétérogène, pour assumer démocratiquement l’héritage monarchique des siècles, la marge des décisions concertées demeure étroite et la prudence est la règle de tous les régimes politiques du XXe siècle jusqu’à ce jour. Les vaines tentatives d’une décentralisation, hypothéquée depuis la Terreur, inspirent périodiquement des prétentions comparables, imposent à chaque génération le même débat passionné, toujours neuf en apparence, mais qui répète le même conflit insoluble.
2°) L’Étatisme en pratique.
Ni libéral, ni socialiste, le style français d’organisation manifeste une solidarité en même temps qu’une plasticité remarquables. Les Français, éduqués par l’absolutisme, ont mis leur confiance dans l’État et, malgré les poussées les plus contraires, l’Administration semble arbitrer la guerre civile tout comme elle assure avec régularité les fonctions techniques habituelles dont s’est chargé, en tous pays, l’État moderne. Le XXe siècle résonne encore du « Colbertisme » (thème remis à la mode à l’occasion du débat sur la gestion des Sociétés nationales, telles que la S.N.C.F.), pratique la bienfaisance laïque et « l’hygiène sociale » découvertes par les Philosophes du XVIIIe ou les libéraux du XIXe, réclame à des organismes administratifs ou para-administratifs la définition d’une morale du cinéma avec la même candeur qu’on obtenait jadis du ministère de l’Intérieur la censure des mauvais écrits, etc. La France serait-elle immuable ?
3°) La Bureaucratie.
Ce bon mot de Gournay, le maître de Turgot, aura fait fortune. Les réalités qu’il recouvre depuis la Révolution française ont pris une formidable ampleur. Sur le plan psychologique, l’évocation des attitudes renvoie au mythe de la Fatalité ; les mécaniques implacables de l’organisation ont transformé l’homme en victime du Progrès. Plaintes, caricatures, récriminations de toutes sortes alimentent l’éternelle protestation contre les pouvoirs anonymes et les tyrans irresponsables. Pourtant, ennemis de la bureaucratie, les Français la désirent et l’entretiennent, car beaucoup vivent sous sa protection, lui doivent une part de prestige et se coalisent pour la conserver. L’Administration a pris le relais de la Féodalité, dont elle est la version moderne. Il faut savoir lire les textes, pour comprendre ce fait historique d’une immense portée. La bureaucratie n’est pas seulement l’accumulation des petits problèmes posés par l’aménagement matériel du travail des fonctionnaires, mais une très grande question politique et sociale sur laquelle, à si juste titre, la Sociologie a su de nos jours attirer l’attention.
4°) Formation d’une Science administrative.
Ne traitons pas comme mineure pareille affaire. Un long processus de réflexion parvient aujourd’hui à maturité. Après des détours nombreux, parfois imprévus, une discipline propre, conçue en dehors du giron traditionnel des Sciences juridiques, enfin acceptée après bien des résistances, est en cours de constitution. Il est important de suivre quelques méandres de cette évolution, qui révèle un style traditionnel et très particulier de réflexion sur notre Administration publique.